陈文波
(中山大学保卫处,广东广州510275）
在当前高校校园安全管理立法未能明确,高校安全保卫工作公安体制改革停滞不前的形势下,能否通过引入物业管理公司或保安公司承担校园安全管理工作,或者说高校校园安全管理社会化模式是否可行,也就成为摆在各高校领导、高校保卫工作者面前的重要课题和主要实践方向。对此,笔者认为,判断高校校园安全管理社会化模式是否可行,不能仅凭一些成功或者失败的案例轻易下结论,应该对此模式的运行机制、成本效益、功能限制等要素进行深入分析。本文中,笔者尝试将高校校园安全管理工作的保卫部门管理模式与社会化模式两者进行比较分析,并结合笔者对于在社会化模式下高校保卫部门定位的思考,提出当前形势下加强高校校园安全管理工作的一些看法和建议。
一、高校校园安全管理社会化的内涵
在欧美各国及我国香港地区,校园安全管理与学校安全保卫是同一概念,即是指校园范围内的治安管理、消防管理、交通管理、校园秩序管理等。但在我国大陆地区,学校安全保卫的内容实际包括了政治保卫与安全管理两方面,其工作目的也不仅限于维护校园治安秩序,还包括了维护学校乃至社会政治稳定。就此而言,在我国大陆地区,学校安全保卫工作涵括了校园安全管理工作。
在高校行政管理体系中,保卫部门是负责学校安全保卫工作的职能部门,承担学校政治保卫及校园安全管理职责。一般而言,保卫部门工作队伍由保卫干部队伍和校卫队伍两支队伍组成。其中,保卫干部队伍属于学校行政管理队伍的有机组成部分,主要承担学校的政治保卫、户证管理、综合治理等核心安全保卫工作任务;校卫队伍则是一支由临时编制人员组成,专职辅助保卫干部队伍承担具体校园治安巡逻、门岗守卫、交通值勤、消防抢险、秩序维护等工作任务的队伍。当前,校园安全管理社会化的普遍做法,是将校卫队伍及其所承担的工作任务社会化,即是由物业管理公司或保安公司的保安队伍替代校卫队伍,学校与物业管理公司或保安公司之间的责、权、利划分通过《合约》方式确定。保卫部门作为学校的安全保卫工作职能部门,只保留干部队伍(也可继续保留少部分校卫队伍),干部队伍在继续承担学校政治保卫、户证管理、综合治理等核心安全保卫工作任务的同时,代表学校对物业管理公司或保安公司的校园安全管理工作进行监督和指导。由此而言,在校园安全管理社会化后,学校安全保卫工作的政治保卫、安全管理两大任务中,保卫部门所承担的学校政治保卫职责丝毫没有改变,而其原来完全承担的校园安全管理职责,则分解为由其承担指导和监督职责,由物业管理公司或保安公司承担执行具体任务职责。因此,高校实行校园安全管理社会化后,保卫部门所承担职能和任务并没有根本改变,只是它履行职能的方式更侧重管理、也更为宏观。
二、高校校园安全管理社会化模式与传统保卫部门管理模式的比较分析
举凡一种管理模式的改变或变革,因为人们思维及行为习惯的滞后作用、各类资源重新配置及各种管理关系重新形成的损耗等等,短时期内新管理模式的绩效并不明显甚至是出现“负”绩效。所以,一种新的管理模式是否成功,不应看其短期绩效,而应深入分析其管理机制、运作机制等等。下面,笔者就以要素对比的方式,对学校安全保卫工作的保卫部门管理模式及校园安全管理社会化模式两者进行比较分析。
上表中,特别需进行说明的是“成本支出”一项。中山大学南校区住宅区于2005年3月1日始实行物业管理。在实行物业管理前,由于是由学校承担所有的安全保卫工作经费,住宅区只安排了14名校卫队员承担治安巡逻、校门守卫、交通管理等任务,人力安排明显不足。在实行物业管理后,由于住宅区住户承担了主要的安全管理工作费用,共安排97名物业管理公司保安承担治安巡逻、校门守卫、交通管理等任务,人力得到极大充实,住宅区安全管理质量、服务质量都有较大幅度提升。
从上表的对比中,笔者认为,就校园安全管理模式本身,传统的保卫部门管理模式与社会化管理模式各有利弊,并无绝对的优劣之分。当前,校园安全管理社会化成为许多高校的选择。究其原因,一是随着国家住房改革、高校人事改革等工作的推进,以往由学校包揽一切、学校办“小社会”的情况也将面临根本变革,校园安全管理社会化成为高校校园安全管理工作的备选方案之一;二是由于校园安全管理工作模式长期缺乏“竞争”,部分高校安全保卫工作者对保卫部门管理模式自身存在的缺陷,以及在管理和工作过程中存在的问题缺乏反省意识和革新精神,致使工作中弊端丛生、积重难返。下文中,笔者将在以上两种模式对比分析的基础上,谈谈两种模式下对加强高校安全保卫工作的看法和建议。
三、高校校园安全管理社会化模式下如何加强高校安全保卫工作
高校校园安全管理社会化后,校园安全保卫工作力量分为保卫干部和雇请公司保安两支相对独立的队伍。两支队伍的建设,以及两支队伍之间的协调效率,均直接影响高校安全保卫工作绩效。本文主要是从发挥保卫部门作用的角度,谈谈对加强高校安全保卫工作的看法和建议。
1.加强保卫干部队伍建设,抓好核心业务工作。从上文的比较分析中我们可以看到,无论采取何种模式,学校保卫部门都承担着校园安全管理工作决策、重大和突发事件的指挥部署的职能。在社会化模式下,保卫部门工作成效仍然是决定校园安全管理工作成效的重要因素。同时,由于在社会化模式下保卫部门剥离了执行具体安全管理工作任务的职能,部门工作内容更具管理和服务色彩,这对干部队伍素质提出了新的、更高的要求。加强干部队伍建设,促进干部队伍“转型”也因此显得更为重要。
2.做好《合约》签订工作,明晰保卫部门与雇请公司双方责任和权利。社会化模式下,学校与公司是两个不同的责任主体,《合约》成为规范双方权、责、利的主要法律文本,做好《合约》签订工作是确保双方在此后工作过程中合作顺利的关键。由于《合约》签订涉及面广,本文不予展开论述,但《合约》中至关重要的一点,就是如何保证保卫部门的监督指导效率。这包括三方面涵义,一是保卫部门的监督指导应具有“实权”效力,二是保卫部门不应干涉雇请公司的正常管理工作,三是保卫部门的监督指导责任应与雇请公司的实际管理责任划分清晰。可以说,签订好《合约》,校园安全管理社会化工作也就成功了一半。
3.充分发挥学校保卫部门的监督指导作用。由保卫部门代表学校对雇请公司进行监督指导,其目的有二。首先,公司或企业的首要目标是盈利,学校雇请公司承担校园安全管理工作,必须有代表学校利益的部门对公司履行《合约》的情况进行监督。其二,在学校与公司签订的《合约》中,只能对可表述为规范条款的工作进行权、责、利的确定,对于未规范、需灵活操作的工作任务,必须在《合约》的履行过程中不断进行指导和规范。在社会化模式下,保卫部门应承担起不断探索和创新校园安全管理工作方法的责任,监督并指导雇请公司更高效、高质量地完成校园安全管理工作。
4.加强保卫部门与雇请公司的沟通协调,确保校园安全保卫工作力量的统一。较之小区安全管理或大院安全管理,高校校园安全管理工作明显要复杂得多,特别对著名高校或者超大规模高校校园安全管理工作更是如此。在我国大陆,高校在社会维稳工作中占有特殊地位。如上分析,在社会化模式下,高校的政治保卫、户证管理等工作由保卫部门承担,治安巡逻及校门守卫等工作由雇请公司保安队伍承担。由于高校特别是著名高校或大规模高校的高规格、大规模活动频繁,这些活动常常融合了政治保卫与治安防护两项工作,这就特别需要保卫部门与雇请公司两者通力合作。这种合作的紧密程度,成为影响社会化模式是否成功的重要因素。
5.注意规避雇请公司更替风险,确保校园长期稳定。市场竞争机制既是鞭策雇请公司改进工作方法、提高服务质量的内在驱动机制,也是促使雇请公司更替、影响校园安全管理工作持续性和长期稳定性的根本内因。保卫部门作为学校安全保卫工作的职能部门,既要注意在《合约》期间履行好监督指导职能,促进雇请公司不断提高服务质量以争取到续签《合约》,又要注意做好《合约》期满雇请公司更替的准备,确保雇请公司更替期间校园安全管理工作的顺利交接和校园稳定。在社会化模式下,雇请公司更替是影响校园长期稳定的重要潜在隐患,保卫部门对此必须做好充分的防范准备。
四、在保卫部门管理模式下,高校保卫部门如何应对“社会化”挑战
社会化并非校园安全管理工作的必然趋势和唯一选择。例如,就在香港这一市场化程度、保安服务行业成熟程度都比大陆高得多、规范得多的地区,当地许多大学校园安全管理工作至今仍然采用由学校总务部门(学校安全管理职能部门)直接承担的方式。那么在保留保卫部门管理模式的高校,保卫部门又如何应对“社会化”挑战?
1.提高干部队伍素质,优化管理机制,发挥保卫部门管理模式潜在优势。在前面的对比分析中我们可以看到,保卫部门管理模式具有社会化管理模式不具备的许多优胜之处,但也存在着目前事业单位中普遍存在的人员流动性差、激励机制效率低等弊病。同时,由于人们长期以来对安全保卫工作存在着“只是站岗放哨、不需要太多文化和技能”的误解,保卫干部队伍一直难以引进高素质人才,队伍文化层次较低、人员构成老化,这进一步放大了上述弊端的负面作用,制约了保卫部门管理模式固有优势的发挥。笔者认为,应对“社会化”挑战,当务之急和首要之策在于提高保卫干部队伍素质、优化干部管理机制。没有一支熟悉学校发展形势、学校行政管理和安全保卫工作规律,能思考、会做事、勇于创新的保卫干部队伍,没有一套规范、高效的管理体系,保卫部门“工作低效”的形象就难以改变,也就难以有效应对“社会化”挑战。
2.改革校卫队伍管理机制,提高队伍工作效率和服务质量。在保卫部门管理模式下,承担校园安全管理具体工作任务的主要是校卫队伍。由保卫部门管理模式向社会化模式的改变,某种意义上也可视为由保卫部门管理下的校卫队伍转变为雇请公司管理下的保安队伍。而促使这种改变的主要原因,就是校卫队伍的工作效率和服务质量不再得到学校及师生员工的信任和肯定。由此而言,提高校卫队伍工作效率和服务质量也就成为保卫部门应对“社会化”挑战的工作中心点。对此,笔者认为,保卫部门不妨学习和借鉴雇请公司保安队伍管理机制中的主要优胜之处,“用彼所长、补己所短”,引入竞争机制、激励机制,仿照“企业化”管理方法实施校卫队伍管理。此外,还要注意学习雇请公司注重服务、注重技术管理手段(如电子巡更、技术防范等)的工作理念,提高校卫队伍工作效率和服务质量。
3.更新工作观念,积极改革工作方式。近些年,高校教育事业发展日新月异,高校安全保卫工作的内涵、外延都在不断更新变化。所谓“逆水行舟,不进则退”,在快速发展的环境中,不善于学习和自我更新就无异于自取灭亡。当前,一些保卫同行视社会化模式为保卫部门管理模式的对立面,口诛笔伐,笔者认为大可不必如此。“师夷之长以制夷”,社会化模式中同样存在着许多启发我们改进保卫部门管理模式工作效率的思路和办法。如笔者所在的中山大学,自04年7月起,大学城校区和南、北校区住宅区安全管理工作相继交由物业管理公司保安队伍承担。这些物业管理公司保安队伍注重执勤形象、服务意识强、注意礼貌执勤等做法,正是我们习惯了充当“管理者角色”的校卫队伍最应该学习的。
4.注意规避风险,避免责任事故的发生。如前所述,在保卫部门管理模式中,学校要承担校卫队伍在工作过程中产生的事故风险责任,例如校卫队员的工伤风险、校卫队员执勤不当而致损失的连带责任风险、管理工作中的事故风险等。以上风险,学校不可能完全规避,但也可以通过采取为校卫队员规买人身伤害意外保险、加强校卫队员法律知识和执勤纪律教育、加强干部及校卫队伍的素质能力培训等办法,尽可能减少工作中责任事故的发生,将此风险减到最小。